|

Сооотношение международного и российского права касательно коренных народов

1 Star2 Stars3 Stars4 Stars5 Stars (No Ratings Yet)
Загрузка...

Правоприменительную практику можно рассматривать на двух уровнях: международном и национальном. На международном уровне за реализацией конвенций по правам человека надзор осуществляют органы, создаваемые в соответствии с требованиями документов. На национальном уровне исполнение законов это прямая обязанность органов исполнительной власти государства. В соответствии с 4 пунктом 15 статьи Конституции Российской Федерации устанавливается принцип верховенства международного права и международных обязательств государства над внутренним.

В соответствии с практикой международно-правовой документ встраивается в правовое пространство государства в момент его ратификации если такая процедура предусмотрена законодательством государства, если нет, то в момент подписания этого документа.

Подписав тот или иной документ, государство берет на себя обязательства полностью или частично, если это допускают условия международно-правового акта, и если было принято соответствующее решение и оно было закреплено в виде оговорки при ратификации этого договора.

На данный момент Российская Федерация является участником многих международно-правовых актов по правам человека. Однако Россия достаточно пассивно ведет себя в вопросе международного признания и предоставления особых прав коренным народам, количество которых в стране значительно. В этой связи возникает вопрос о соотношении норм международного права и норм внутреннего российского права.

Регулирование отношений возникающих в связи с интересами коренных народов имеет в России давнюю историю, и общем и целом совпадает с тенденциями эволюции этой системы в других частях света. На ранних этапах экспансии Российского государства широко практиковалась договорная система построения отношений, в результате чего народы вместе с их землями превращались в подданных московского царя, и теряя, таким образом, свою независимость, они мирно входили в состав государства на условиях прописанных в этих договорах. Поскольку договора часто носили характер устных договоренностей – по исчезновении причин побудивших к их заключению московские власти о них часто забывали и таким образом народы, в разное время, вошедши в состав государства, выравнивались в статусах и превращались в обычных подданных. Это имело свои последствия в области государственного управления, выразившиеся в распространение московской системы государственного управления на новые территории. Однако до прихода советской власти государство не особенно активно вмешивалось в вопросы самоуправления народов, что позволило в течение долгого времени этим народам сохранять свою самобытность. В целом же экспансионистская практика России по отношению к туземному населению отличалась своеобразной системой покровительства: защитой прав коренных народов на природные ресурсы от посягательств колонистов. Это отличало взаимоотношения западноевропейских колониальных властей с аборигенным населением завоеванных стран от аналогичных взаимоотношений, например, в Сибири. Если для западноевропейских колонистов абориген был, прежде всего, конкурентом в утверждении их частной собственности на землю и другие ресурсы, то для Российского правительства абориген был источником дохода — ясака, а территории были государственной собственностью.

Впервые на законодательном уровне попытку регулировать права коренных народов совершил М.М. Сперанский. После четырехлетнего изучения положения в Сибири в качестве генерал-губернатора Сибири им был представлен проект «Устава об управлении инородцами». В Уставе 1822 г. был впервые законодательно применен принцип дифференцированного подхода к правам и обязанностям народов с различным уровнем социально-экономического развития. Впервые законодательно предпринята попытка достижения равенства в гражданских правах аборигенного и русского населения при условии сохранения своеобразия образа жизни и нравов коренного населения.

В советское время хотя и декларировалась необходимость защиты коренных народов (напр. «Учитывая огромное политическое и экономическое значение северных окраин, с одной стороны, и катастрофическое положение племен их населяющих, с другой, а также полную неорганизованность и оторванность туземной массы от советского строительства и необходимость законодательной, административно-правовой и экономической защиты их интересов», Постановлением ЦИК Союза от 20/VI 1924 г. определялось учредить «Комитет содействия народностям северных окраин») на практике осуществлялась принудительная ассимиляция, которая выражалась в навязывании советских форм организации местного самоуправления и форм экономического хозяйствования. В это же время государство начинает политику, оказавшую наибольшее влияние на самочувствие коренных народов – политику переселения. Здесь речь идет не только о сталинских депортациях, но и о волне поселенцев хлынувшей в места компактного проживания коренных народов.

С падением Советского Союза политика ассимиляции, проводившаяся на государственном уровне прекратилась. Конституция РФ принятая на всенародном референдуме от 12.12. 1993 в статье 69 говорит: «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации».

Для реализации этого положения конституции в последствии был принят Федеральный закон от 30 апреля 1999г. N 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (с изменениями от 22 августа 2004г.).

В конце восьмидесятых годов во властных коридорах СССР назревает понимание необходимости ратификации Конвенции МОТ 169 и в связи с этим начинаются процедуры необходимые для этого. Но, доведя дело почти что до конца, то есть ратификации Советский Союз неожиданно распадается. Новое российское государство берет курс на развитие демократии и прав человека. Сразу же возникает вопрос о возможности ратификации Конвенции. Вопрос так и остался нерешенным – до сих пор конвенция не ратифицирована. И здесь возникает вопрос: насколько современное законодательство РФ отвечает мировым стандарта. В уже упомянутой 69 статье конституции РФ говорится, что «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации». При этом общепризнанными принципами и нормами международного права выступают нормы прописанные в документах международных организаций. Опираясь на эту статью Конституции РФ Александр Пика пишет: «конституционные обязательства и гарантии Российской Федерации в отношении аборигенных народов, записанные в Статье 69 Конституции РФ таковы, что они прямо подразумевают, более того — настоятельно требуют ратифицировать такой документ как Конвенция МОТ 169» .

В процессе подготовки к ратификации Конвенции проводился в Москве в Общественной Палате РФ с 23 по 24 ноября 2006 года круглый стол на тему «О ратификации Российской Федерацией Конвенции МОТ №169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах». К этому мероприятию была подготовлена небезынтересная справка о соответствии современного российского права положениям конвенции. Авторы этой справки (В.А. Савельев, Н.В. Азарова, Д.Я. Волобуев, Е.А. Мирошникова) сравнивают положения конвенции МОТ 169 и Федерального Закона N 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» по 17 пунктам, среди которых соотношение российского и международного понятия, соотнесение положений конвенции и российского законодательства по отношению к трудовым правам, правам в сфере уголовного права, земельным правам, правам на национальную автономию, правам на международную, в самом буквальном смысле этого слова, деятельность.

В целом, не повторяясь, можно отметить, что авторы Справки отмечают большую долю соответствия российского законодательства международным стандартам. Однако, хотя многие вопросы действительно эффективно разрешаются в рамках существующего уголовного, земельного, административного и пр. права, все же есть одно весьма существенное противоречие: неполное соответствие определения «коренного народа». В Конвенции МОТ коренной народ определяется как «народы, ведущие племенной образ жизни в независимых странах, социальные, культурные и экономические условия которых отличают их от других групп национального сообщества и положение которых регулируется полностью или частично их собственными обычаями или традициями, или специальным законодательством»; и как народы, «которые рассматриваются как коренные ввиду того, что они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, в период ее завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ, и которые, независимо от их правового положения, сохраняют некоторые или все свои социальные, экономические, культурные и политические институты.» (Статья 1, п1, а,б) . В Российском же законе присутствует терминосочетание коренные малочисленные народы Российской Федерации – «народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями». Таким образом как отмечают авторы Справки «согласно ФЗ № 82 для признания народа коренным кроме традиционного образа жизни необходим критерий малочисленности (в законодательстве РФ применяется термин «коренные малочисленные народы»), что не предусматривается Конвенцией. Кроме того, в соответствии с ФЗ № 82 к коренным малочисленным народам не относятся потомки лиц, населявших территорию России до определения ее государственных границ, которые у нее сложились к настоящему времени. Из этого следует, что российское законодательство в отличие от пункта b) статьи 1 Конвенции не учитывает исторические факторы при определении критериев для признания народа коренным». Свойственное только российской традиции использование количественного критерия для определения бенефициантов привилегий коренных народов исключает возможность пользования такими правами более крупными народами, такими как карелы (93.344 по переписи 2002), удмурты (236.906 по переписи 2002), коми (293.406 по переписи 2002) или марийцы (604.298 по переписи 2002) и др.

В историческом плане понятие «коренной народ» использовался не всегда. Еще относительно недавно его заменяло выражение малые народности Севера, которое оставалось в употреблении до середины 1980-х гг., но постепенно вытеснялось терминосочетанием малые народы Севера, Сибири и Дальнего Востока. До 1993г. выражение “коренные народы» в официальных документах появляется лишь дважды и оба раза – в указах президента. В указе № 118 от 5 февраля 1992 г. есть предложение о ратификации Конвенции МОТ № 169 “О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», а указ № 397 от 22 апреля 1992 г. содержит распоряжение “подготовить до конца 1992 г. и внести в Верховный Совет РФ проекты законов “О правовом статусе коренных народов Севера» и “О правовом статусе национального района, национального сельского и поселкового Советов, родовых и общинных Советов коренных народов Севера». Шестидесятилетнее табу на употребление формулы коренные народы и замена ее выражением малые, или малочисленные народы (народности) неслучайно. Оно объяснялось официальной позицией, выраженной представителем СССР на одной из сессий Рабочей группы ООН по коренному населению, в соответствии с которой использование выражения “коренные народы» уместно лишь в колониальном контексте. В соответствии с этой позицией было заявлено, что “коренных народов» в юридически строгом понимании этого термина на территории СССР нет.

В целом можно согласиться с авторами Справки утверждающими, что в российском законодательстве нашли отражения почти все основные положения конвенции постольку, поскольку Россия является участником многих международных документов регулирующих права человека и которые имеют высшую юридическую силу (в соответствии с 4 пунктом 15 статьи Конституции РФ). Однако они же отмечают, что «некоторые конвенционные нормы не имеют адекватного нормативного эквивалента в законодательстве Российской Федерации».

Таким образом, для приведения российского законодательства в соответствии с международными стандартами есть два пути. Первый, самый простой, однако с потенциально более далекими последствиями, — ратификация Конвенции МОТ 169 и подписание Декларации о правах коренных народов, когда она будет готова. Это избавит органы законодательной власти от необходимости постоянно принимать новые редакции законов по этой проблеме. Однако, такой шаг скорее навсегда выведет из поля суверенного ведения государства вопросы правового статуса народов. Право коренных народов начнет жить своей жизнью и возможно однажды приведет к фундаментальному противоречию с государственным правом РФ, что может найти свое воплощение в категорическом требовании международного права полного государственного суверенитета коренным народам в рамках их права на самоопределение.

Второй вариант: не ратифицировать Конвенцию 169 или ратифицировать с оговорками. А все вопросы, связанные с правами и интересами коренных народов разрешать в рамках внутреннего права с учетом мировых стандартов. Это позволит максимально полно удовлетворить потребности коренных народов, и при этом избежать тех негативных последствий, которые возможны в первом случае. Но этот путь тоже не беспроблемный. К сожалению, Российские органы власти неоднократно уже демонстрировали неспособность своевременно и адекватно подходить к вопросам связанным с принятием важных для определенных групп граждан законов.

Александр Семаков, Республика Карелия

Tags: , , , , ,

Leave a Reply


Fatal error: Call to a member function build_links() on null in /var/www/u0485828/data/www/gumilev-center.ru/az.gumilev-center.ru/wp-content/themes/transcript/single.php on line 62